Российское законодательство останется некачественным и нестабильным до тех пор, пока Госдума не превратится в место для дискуссий. Такой вывод содержится в докладе Центра стратегических разработок (ЦСР) и компании «Гарант» под названием «Статистический анализ федерального законодательства». В докладе проанализирована динамика развития российского законодательства в период с 1994 по 2016 годы.

Вывод эксперты сделали неутешительный: российские законы слишком часто принимаются в спешке, что снижает их качество, приводит к нежеланию граждан соблюдать закон из-за постоянных изменений «правил игры» и отрицательно сказывается на бизнесе.

Так, в докладе говорится, что с 1 января 1994 года по 31 июля 2016 года в России было принято 6717 федеральных законов, из них только 670 оказались базовыми, то есть не законами об изменениях в уже существующие или разовыми законами. Из общего количества принятых 4621 федеральный закон вносил изменения или дополнения в другие законы, в том числе изменения в законы об изменении законов. Отменено было 594 федеральных закона, из них базовых – 122.

Также за указанный период были внесены в 1754 федеральных закона. Таким образом, 4963 федеральных закона не были подвергнуты ни одному изменению, из них базовые – 74. Из этого аналитики делают вывод, что основная часть законов, в которые не вносилось изменений, является законами о внесении изменений либо законами, рассчитанными на однократное применение.

Также оказалось, что до 2004 года в основном принимали новые законы, но затем тенденция изменилась: стали чаще стали вносить правки в старые нормативные акты. В начале 2000х Дума принимала 150-200 законов, поправок и других регулирующих актов в год. В 2015-м это количество достигло 478, а в 2016-м – 524, в том числе – 12 федеральных конституционных законов.

При этом постоянное внесение поправок вызывают нестабильность ключевых законодательных актов. Так, стабильность законодательства в области налогового права не превышает двух недель. Лесной кодекс меняется раз в 22 дня, Земельный и Уголовно-процессуальный – раз в месяц. Кодекс об административных правонарушениях «живет» без поправок в среднем не более 10 дней в год, то есть поправки в него вносят в среднем три раза в месяц. Исключение – Таможенный кодекс Таможенного союза, правки в который вносились лишь трижды с момента принятия.

Такая ситуация, подчеркивается в докладе, приводит к негативным последствиям на уровне общества: граждане не видят необходимости в соблюдении законодательства, если правила меняются едва ли не каждый день. Также они не в состоянии отследить, насколько выполняют установленные законом требования. Постоянные изменения законов ограничивают возможности планирования для бизнеса. Добиться согласования законов, которые сейчас противоречат друг другу, невозможно, что приводит к коллапсу правового регулирования.

Также эксперты выявили зависимость количества принимаемых законов от проведения избирательных кампаний. Так, выборы в Госдуму повышают количество законов, принимаемых в последний год работы палаты. Президентская кампания, наоборот, уменьшает количество законов, принятых в год выборов.

Аналитики указывают, что постоянные внесения поправок напрямую связано со спешкой в принятии законопроектов. Зачастую, подчеркивается в докладе, важные законы принимаются в первом чтении буквально за один день, а на внесение изменений депутатам дается до семи дней, то есть стадия обсуждения, на которой можно было бы выявить и устранить недостатки законопроектов, отсутствует.

Спешка приводит к быстрому принятию некачественных законов, что, в свою очередь, вызывает необходимость внесения поправок, которые тоже принимаются в спешке – порочный круг замкнулся.

Авторы доклада предлагают три возможных пути совершенствования законотворчества. Первый – мораторий или частичное ограничение на изменение законов. Но здесь есть риск на сохранение ошибочных норм, наносящих ущерб бизнесу и гражданам. Второй способ – введение механизмов, которые фильтровали бы некачественные законопроекты. Это может быть необходимость согласия Верховного суда или обязательная экспертиза Совета по кодификации при президенте РФ.

Однако самым эффективным способом улучшения качества законодательства эксперты считают развитие парламентской дискуссии. А для этого в Госдуме должна быть конкуренция партий и фракций, без которой не появятся стимулы к обсуждению законопроектов. Однако, признают авторы доклада, сейчас парламентская конкуренция невозможна. Поэтому предлагаются две альтернативных инициативы: ввести запрет на ускоренное рассмотрение законопроектов вне регламента и запрет на принятие законов о внесении изменений в законы о внесении изменений, поскольку невозможно дать оценку содержания таких изменений.

Москва, Зоя Березина

© 2017, РИА «Новый День»