Верховная Рада Украины приняла за основу законопроект «О Совете министров Автономной Республики Крым», что вызвало бурную положительную реакцию главы правительства автономии Василия Джарты. Как сообщает Главное управление информационной политики Совмина, комментируя итоги голосования, премьер подчеркнул, что поддержка народными депутатами законопроекта о Совете министров АРК – это еще один шаг к практической реализации Стратегии развитии АРК в контексте новой региональной политики.

«Совету министров Крыма необходимы четкие и понятные правила работы, и данный законопроект позволит повысить эффективность деятельности всей исполнительной власти Крыма в целом», – заявил Джарты.

Однако премьер умолчал о разгромных выводах Главного научно-экспертного управления, которые камня на камне не оставили от текста законопроекта. Авторам проекта закона перед следующим голосованием придется практически полностью переписать его: убрать фактические ошибки и несоответствия, отказаться от наделения Совмина функциями органов государственной власти, привести статус Совмина в соответствии с Конституцией Украины, и в итоге – спустить Джарты с небес на землю.

По мнению экспертов, авторы законопроекта «О Совмине Крыма» не только покусились на функции, не присущие органам местного самоуправления, но и нарушили Конституцию Украины. Кроме того, инициаторы проекта попытались вывести Совмин на первое место среди органов публичной власти Крыма, что противоречит Конституции Крыма.

В целом, эксперты пришли к выводу, что необходимости принятия отдельного закона, устанавливающего полномочия и порядок деятельности Совмина Крыма, особенно в таком неприглядном виде, нет. После 12-ти страниц лишь отдельных примеров ошибок авторов и их желания наделить Совмин функциями, не предусмотренными законодательством Украины, на 13-й странице эксперты делают неутешительный для Василия Джарты вывод: «Учитывая содержание, объем и характер вышеизложенного Главное управление не видит необходимости в принятии специального закона Украины о Совете министров Автономной Республики Крым, в котором его статус будет определяться вне Конституции Автономной Республики Крым».

«Новый Регион» предлагает вниманию читателей наиболее впечатляющие замечания Главного научно-экспертного управления к тексту законопроекта «О Совете министров АРК»:

1. … Сама идея о необходимости принятия специального закона о Совете министров АРК, на наш взгляд, является очень дискуссионной.

Следует учитывать, что Автономная Республика Крым с точки зрения современного конституционализма является одной из современных форм местного самоуправления.

Идея же определить специальным законом статус Совета министров Автономной Республики Крым без участия Верховной Рады Автономной Республики Крым не в полной мере согласуется с природой территориальной автономии ... Принятие этого законопроекта, по нашему мнению, создаст правовые предпосылки для возможной корректировки статуса Совета министров АРК по инициативе всех субъектов права законодательной инициативы, хотя соответствующие инициативы должны вноситься исключительно по представлению Верховной Рады АРК, как того требует Конституция Украины.

Система органов власти АРК по своей конституционно-правовой природе существенно отличается от системы органов государственной власти в Украине, имея больше общих черт с системой органов местного самоуправления. Исходя из этого, предложение законодательно урегулировать статус Совета министров АРК по аналогии с регулированием статуса Кабинета Министров Украины (основы которого, как известно, определяются Конституцией Украины и принятым в развитие ее положений специальным законом) является неоправданной и нерациональной. Дело в том, что на уровне территориальной автономии не действует принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, что ставит под сомнение необходимость в определении статуса органов власти АРК, включая правительство автономии, в разных законах. Неразрывные связи между представительным и исполнительным органами АРК в комплексе формируют целостный механизм решения автономией вопросов, отнесенных Конституцией Украины к ее ведению. Учитывая это полноценное определение статуса Совета министров АРК вне статуса Верховной Рады АРК невозможно (так же, как и в случае с сельским, поселковым, городским советом и его исполнительным комитетом). Юридическая природа этих связей может быть нормирована надлежащим образом лишь в пределах одного законодательного акта. Попытки урегулировать статус соответствующих органов АРК в разных законах неизбежно приведут к неоправданному дублированию соответствующих правовых норм. Именно такие недостатки характерны для подавляющего большинства положений проекта, которые не являются законодательными новеллами и дублируют по содержанию действующие нормы Конституции Автономной Республики Крым ...

Руководствуясь приведенными рассуждениями, считаем, что вместо закона, проект которого рассматривается, целесообразнее было бы разработать и внести необходимые изменения в Конституцию АРК в порядке, определенном Конституцией Украины.

2. Концепция проекта построена на законодательном закреплении за Советом министров АРК статуса высшего органа в системе органов исполнительной власти АРК. На наш взгляд, такой подход не соответствует принципам конституционного статуса АРК.

Согласно Основному Закону Украина является унитарным государством, на всей территории которого функционирует единая система органов законодательной, исполнительной и судебной власти ... Основной Закон не предусматривает функционирование на территории АРК органов законодательной и / или судебной власти автономии. Конституционный Суд Украины, в частности, отметил, что «основы осуществления государственной власти в Украине по принципу ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную (часть первая статьи 6 Конституции Украины) непосредственно не касаются разделения полномочий, на котором основываются организация и деятельность Верховной Рады АРК и Совета министров АРК. Особенности полномочий, организации и деятельности органов АРК нельзя связывать с принципом разделения властей».

Исходя из приведенного, считаем, что Конституция Украины не закладывает основы для существования предусмотренной в проекте «системы органов исполнительной власти АРК» и определение Совета министров АРК как высшего органа в этой системе. Руководствуясь соответствующими соображениями, предлагаем заменить во всем тексте проекта термин «орган исполнительной власти АРК» и производные от него термины термином «исполнительный орган АРК» и производными от него терминами.

3. Положения проекта относительно функций и полномочий Совета министров АРК характеризуются наличием значительного количества редакционных и содержательных недостатков, в связи с чем в текст последнего возникает ряд замечаний:

3.1 Основной Закон определяет исчерпывающий перечень вопросов, относящихся к самостоятельному (самоуправляемому) ведению АРК, и вопросов, относящихся к предмету нормативно-правового регулирования автономии.

Однако указанный принцип распределения полномочий органов власти Автономной республики Крым на самоуправляющиеся и делегированные не проведен последовательно ни в Конституции АРК, ни в действующих законодательных актах Украины. Аналогичный недостаток наблюдается и в данном законопроекте, что повлечет негативные последствия в правоприменении.

3.2. В части второй статьи 18 проекта устанавливается перечень сфер, «отнесенных к самостоятельному ведению АРК», в которых Совет министров осуществляет исполнительные функции и полномочия. Соответствующий перечень содержит признаки расширения объема полномочий АРК, отнесенных Конституцией Украины к самостоятельной компетенции автономии.

Статьи 19 – 40 проекта детализируют полномочия Совета министров АРК в каждой из указанных в части второй статьи 18 сфер, «отнесенных к самостоятельному ведению АРК». Таким образом, по логике проекта в указанных статьях должны определяться исключительно собственные (самостоятельные) полномочия Совета министров АРК, однако в действительности далеко не все из этих полномочий являются самостоятельными.

Пример: Полномочия Совета министров АРК по «определению порядка размещения наружной рекламы вне населенных пунктов» (пункт 15 статьи 30; подпункт 12 пункта 3 раздела VIII проекта) выходят за пределы установленного частью первой статьи 137 Конституции Украины перечня вопросов, нормативно-правовое регулирование которых относится к собственной компетенции АРК. Исходя из этого, указанные полномочия могут трактоваться исключительно как делегированные, поскольку Совет министров не может иметь больше полномочий, чем сама АРК.

Пример: Полномочия Совета министров АРК относительно «рассмотрения и внесения в установленном порядке предложений о награждении государственными наградами» и «участия в решении вопросов административного устройства» (пункты 4 и 5 статьи 37 проекта) в соответствии с Конституцией Украины не относятся к самостоятельному ведению АРК, а потому являются делегированными полномочиями, что в свое время было зафиксировано в соответствующем решении Конституционного Суда Украины, признавшего вопросы административно-территориального устройства вопросами общегосударственного значения.

3.3. В статьях 19 – 40 проекта полномочия Совета министров АРК сформулированы с применением чрезмерной для законодательного акта уровня детализации и использованием многочисленных не обусловленных необходимостью повторений.

... В концепцию проекта заложено системное непонимание разницы между юридическим содержанием терминов «задачи» и «полномочия», что негативно повлияло на его содержание. В частности, как уже отмечалось, в статье 2 проекта устанавливаются не «основные задачи», а функции и основные полномочия Совета министров АРК. Зато в статьях 19 – 40 рядом с чрезмерно детализированными (как для законодательного акта) полномочиями нередко устанавливаются конкретные оперативные задачи Совета министров АРК.

Пример: вряд ли нуждаются в специальном законодательном регулировании такие задачи исполнительного органа АРК, как «осуществление мероприятий по привлечению средств для содержания и ремонта объектов социальной и производственной инфраструктуры» (пункт 5 статьи 21); «распространение социальной рекламы туристических ресурсов АРК, созданию соответствующих информационных центров »(пункт 8 статьи 27); «осуществление надзора за техническим состоянием тракторов, самоходных шасси, самоходных сельскохозяйственных, дорожно-строительных и мелиоративных машин, сельскохозяйственной техники, других механизмов» (пункт 8 статьи 29); «обеспечение внедрения на территории АРК инклюзивного обучения в общеобразовательных учебных заведениях» (пункт 4 статьи 32) и т.д.

Необходимость регламентации специальным «статусным» законом такого объема чрезмерно детализированных отраслевых полномочий вызывает сомнения еще и потому, что соответствующие предписания в данном случае являются вырванными из общего контекста и более удачно смотрелись бы в отраслевых законодательных актах…

Лишним является многократное повторение в тексте проекта формулировок идентичного содержания по каждой конкретной сферы, в которой Совет министров осуществляет свои полномочия.

3.4. Во всем тексте проекта следует исключить упоминания о «государственных исполнительных функциях (...), делегированных законами Украины». Конституция Украины предусматривает возможность делегирования АРК законами лишь отдельных государственных полномочий, к тому же сама возможность государства делегировать на законодательном уровне собственные функции является более чем сомнительной с точки зрения конституционности.

3.5. Требуют корректировки положения части первой статьи 18 проекта. По содержанию абзацем первым этой части перечень вопросов, отнесенных к самоуправляемому ведению АРК Конституцией Украины, может быть расширен Конституцией АРК и законами Украины. Приведенные положения не соответствуют статьям 137 и 138 Конституции Украины, которые, как уже отмечалось выше, исчерпывающе регламентируют перечень вопросов, отнесенных к самоуправляемому ведению АРК. Конституцией АРК и законодательными актами Украины могут определяться только конкретные полномочия АРК в пределах определенного Конституцией Украины предмету самоуправляющегося ведению автономии.

Четкий смысл положений абзаца второго части первой статьи 18 проекта в контексте их содержательной связи с абзацем первым части первой этой же статьи установить довольно трудно. Компетенция Совета министров АРК является производной от компетенции автономии, поэтому данный орган не может наделяться полномочиями (как самоуправляемыми, так и делегированными), находящиеся вне компетенции АРК.

3.6. Положения проекта по отдельным полномочиям Совета министров АРК содержат редакционные недостатки, искажающие их действительное содержание…

... Потребность в законодательной регламентации чисто процедурных по характеру полномочий Совета министров АРК «подавать предложения относительно представления предложений», на наш взгляд, отсутствует.

Что же касается положений пункта 11 статьи 24 проекта в части полномочий Совета министров АРК вносить представительному органу автономии предложения по установлению и / или изменения границ сел и поселков, то они не согласуются с частью второй статьи 174 Земельного Кодекса Украины, согласно которой указанные решения принимаются Верховной Радой АРК по представлению местных советов.

3.7. Некоторые из сформулированных в статьях 19 – 40 полномочий Совета министров АРК выходят за рамки тех сфер деятельности, к которым они отнесены в проекте. Примером подобных положений может служить статья 24 проекта, предмет которой значительно шире, чем это следует из названия и вступительных положений. Сформулированные в этой статье полномочия охватывают собой достаточно широкую сферу земельных отношений, которая не ограничивается вопросами землеустройства. Вопрос «содействия улучшению жилищных и культурно-бытовых условий сельских жителей» явно не относится к сфере сельского хозяйства, а поэтому включение соответствующего предписания является необоснованным. Полномочия в отношении «рассмотрения и внесения в установленном порядке предложений о награждении государственными наградами», а также «участия в решении вопросов административного устройства» не касаются сферы обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод граждан и безопасности их жизни, что приводит к нецелесообразности их регулирования в рамках этой сферы.

3.8. ... Нельзя согласиться с предоставлением Совету министров АРК полномочий по координации и контролю за осуществлением органами местного самоуправления полномочий, делегированных им законами Украины ... Местное самоуправление на всей территории Украины осуществляется на единых общих принципах, определенных Конституцией Украины и Законом Украины «О местном самоуправлении в Украине». По содержанию части четвертой статьи 143 Основного Закона органы местного самоуправления по вопросам осуществления ими предоставленных законом полномочий органов исполнительной власти подконтрольны соответствующим органам исполнительной власти. Совет министров не принадлежит к системе органов исполнительной власти, а потому органы местного самоуправления не могут быть подконтрольными ему по вопросам осуществления вышеупомянутых полномочий.

4. Положения проекта содержат другие недостатки как редакционного, так и содержательного характера, потребности в приведении исчерпывающего перечня которых в данном заключении, по нашему мнению, нет.

5. ... Предлагается ряд обусловленных предусмотренными в проекте новеллами изменений в законодательные акты Украины, однако соответствующие изменения не обеспечивают в полном объеме согласования текста проекта с положениями действующего законодательства.

6. ... Среди прочего, содержатся изменения в законодательство, непосредственно не связанные с предметом правового регулирования данного проекта и его основным содержанием. Следовательно, их рассмотрение вместе с основными положениями законопроекта не вызвано необходимостью. Примером подобных положений может служить предлагаемая новая часть статьи 6 Закона Украины «Об автомобильном транспорте» (подпункт 14 пункта 3), речь в которой идет о полномочиях Киевской городской государственной администрации по формированию сети автобусных маршрутов общего пользования, проходящих от города к населенных пунктов Киевской области.

Учитывая содержание, объем и характер вышеизложенного Главное управление не видит необходимости в принятии специального закона Украины о Совете министров Автономной Республики Крым, в котором его статус будет определяться вне Конституции Автономной Республики Крым. В то же время все дельные положения данного проекта могут быть использованы в дальнейшей законопроектной работе по совершенствованию правового статуса органов власти автономии путем внесения в Конституцию Автономной Республики Крым соответствующих изменений в порядке, определенном статьей 135 Конституции Украины.

Симферополь, Георгий Игнатьев

© 2011, «Новый Регион – Крым»

Публикации, размещенные на сайте newdaynews.ru до 5 марта 2015 года, являются частью архива и были выпущены другим СМИ. Редакция и учредитель РИА «Новый День» не несут ответственности за публикации других СМИ в соответствии с Законом РФ от 27.12.1991 № 2124-1 «О Средствах массовой информации».